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    深度解析!我國交通基礎設施投融資現狀、問題及對策建議
    2022-12-15 來源:中國公路 

      一、我國綜合交通基礎設施投融資總體情況

      近10年來,我國交通固定資產投資持續增長,投資總額從2011年的約2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元,累計增長超過50%,年均增長4.4%。大規模的交通固定資產投資,一方面有力支撐了綜合交通基礎設施網絡的快速完善,為社會經濟發展和民生改善奠定了堅實基礎,另一方面作為全社會固定資產投資的重點領域,在“穩增長”中發揮了重要作用。截至“十三五”末,我國鐵路營業里程達到14.6萬公里,其中高鐵營業里程達到3.8萬公里;公路網總里程達到519.8萬公里,其中高速公路里程15.5萬公里;全國港口擁有生產用碼頭泊位22893個,內河航道通航里程12.76萬公里,擁有民航機場241個,城市道路49.3萬公里,總體已形成龐大的交通基礎設施存量資產。

      從我國綜合交通基礎設施建設維護資金來源來看,多年來已形成了財政投入配套一定社會融資的供給體系,該體系帶動了交通固定投資的高速運行。根據《國務院關于財政交通運輸資金分配和使用情況的報告》,“十三五”時期,我國各級財政5年累計投入資金7.5萬億元,拉動交通運輸領域形成超過16萬億元的固定資產投資規模。其中,中央財政5年累計安排投資3.4萬億元,占交通運輸領域財政總投入的45%,包括車輛購置稅收入補助地方資金1.42萬億元、成品油稅費改革轉移支付3542億元、政府還貸二級公路取消收費后補助資金1460億元、中央預算內投資2539億元、鐵路建設基金2448億元、民航發展基金1789億元、港口建設費794億元、郵政普遍服務與特殊服務補貼304億元。

      “十三五”期間,我國鐵路固定投資五年累計安排的財政資金1.16萬億元,占財政交通運輸領域投入總規模的15%;公路固定投資5年累計安排財政資金5.69萬億元,占財政交通運輸領域投入總規模的76%;水運5年累計安排財政資金0.23萬億元,占財政交通運輸領域投入總規模的3%;民航方面全國5年累計安排財政資金0.39萬億元,占財政交通運輸領域投入總規模的5%;郵政方面5年累計安排財政資金415億元,占財政交通運輸領域投入總規模的1%。

      綜上所述,從我國綜合交通基礎設施固定資產投資結構來看,鐵路、公路、水運、民航、郵政“十三五”時期固定資產投資分別占24.92%,65.65%,3.94%,2.78%,2.71;

      從資金來源結構來看,各級財政投入占47%。其中,中央財政占財政總投入的45%,車輛購置稅收入補助地方資金占中央財政投入的42%,其余來源于社會投資;

      從融資結構來看,社會融資主要集中于有使用者付費的領域,如鐵路、收費公路、港口、民航、樞紐、郵政等,以間接融資為主,占比約為80%至90%,間接融資以銀行貸款為主,2020年末,全國收費公路債務余額70661.2億元。其中,銀行貸款余額58307.5億元,占比82.5%;國鐵集團負債571432.2億元,其中銀行貸款占比也達50%以上,直接融資占比較低;

      從資金投向來看,中央財政資金投入總體以建設為主,維護資金占比較小。其中,車輛購置稅用于公路、鐵路、水運等領域的基礎設施建設,成品油消費稅用于公路和航道養護,鐵路建設基金、民航發展基金分別用于鐵路和民航的基礎設施建設和維護,維護資金占10%左右;地方財政資金投向也主要用于建設。雖然我國鐵路、高速公路、港口、民航、郵政、管道等有收費機制的領域運營維護資金渠道相對穩定,但無收費來源的交通基礎設施維護資金需求在當前已存在一定資金缺口,隨著基礎設施網絡規模進一步增加,未來的情況將更加嚴峻;

      從投資體制來看,各方式均已形成中央與地方配合的投資體制,但各方式之間特點差異較大,對綜合交通結構的發展產生日益顯著的影響,還需配合財權事權改革,進一步統籌做好綜合交通各方式各行業投資制度設計。

      二、我國綜合交通基礎設施投融資主要問題

      缺乏與基建維護配套的長期穩定資金保障體系

      從發展趨勢來看,現有資金供給體系難以支撐綜合交通基礎設施網的長期發展。

      一是財政性資金來源穩定性不足,部分正呈下降趨勢。

      一方面,受經濟下行和新能源汽車銷量占比快速提升等因素影響,中央財政性資金中車購稅收入增速已明顯放緩、當前已經出現了拐點,2022年前三季度車購稅收入同比下滑高達30.9%出現增速拐點,成品油消費稅收入也增長乏力;鐵路建設基金、民航發展基金收入持續低位運行;港建費取消后,補助地方水運建設資金主要由車購稅保障,進一步加大車購稅資金壓力。

      另一方面,地方政府財政收入仍處于恢復性增長階段,再加上近年來地方政府債務余額積累較快,財政赤字率和債務率持續升高,財政收支矛盾依然突出,地方政府交通支出維持穩定規模存在巨大壓力。據測算,我國綜合交通基礎設施網(2021—2035年)的建設資金缺口將達8萬億元至10萬億元,維護資金缺口將達7萬億元至10萬億元左右。2020年綜合交通領域債務余額已達14萬億元左右,交通領域已累積了一定體量的債務規模,債務風險正在向部分領域、部分地區集聚。

      二是社會投資意愿持續下降。近年來,隨著路網日趨完善,新增交通線路大多位于路網邊緣,或者屬于連接線、加密線,帶來的經濟效益和整體社會邊際效益正在逐步遞減。特別是受疫情影響,全社會交通出行量下降,許多經營性交通項目愈發難以維持項目正常運轉和合理利潤率。但從成本方面看,近年來交通基礎設施工程造價大幅上漲,隨著未來產品需求回升,原材料、人工等價格還有繼續上漲的趨勢。因此新增交通項目融資愈發困難,地方政府和企業主體的投資意愿逐漸降低。

      此外,我國財稅體制改革的深入也給現有資金供給體系帶來了一些不確定性。尤其是消費稅改革可能涉及到對征稅環節、收入歸屬等方面的改變,以及與車購稅的整合等方面,可能對成品油消費稅、車購稅等用于交通的主要財政資金來源產生影響,從而影響與之關聯的交通財政資金保障能力。

      各方式投資政策缺乏統籌

      綜合運輸體系中不同運輸方式投資政策的差異性,對綜合交通結構的發展產生顯著的影響。目前,不同運輸方式完成投資的增速存在較大差異。

      鐵路方面,受地方缺乏建設規劃權、委托運營和清算機制不完善、支出責任比例不夠明確等多方面影響,近年來國鐵集團的出資比例呈下降趨勢,地方政府投資動力減弱、也缺乏有效的配套資金籌措手段。民航方面則面臨項目周期長、程序復雜、涉及面廣、投融資渠道相對單一、投資運營門檻較高等問題。同時,疫情對群眾跨區域移動造成了極大限制,更對運營中的航司和機場產生了巨大沖擊,顯著制約了近年來的發展。

      普通公路項目多、小、散,項目管理和資金管理相對困難,并且由于沒有收益較難利用債務性資金,也缺乏常態化的地方投入保障機制。而且普通省道和農村公路已明確為地方財政事權事項,雖然“十四五”時期中央仍將通過“以獎代補”等方式給予資金補助,但由于中央不承擔支出責任,從中長期看中央資金支出規?;驅⒂兴陆?,將進一步加大地方籌資壓力。

      水運港口由于圍填海等政策缺乏實施細則發展被動,自2018年以來,各區域港口布局規劃,以及天津、青島、南通、福州等主要港口規劃修訂工作基本停滯。

      相比之下,高速公路項目投資模式多樣、投資主體多元(國有、民營、外資均可)、融資方式靈活,且大部分項目審批權限在地方,金融機構除了對高速公路融資的積極性較高之外,還擁有已相對成熟的收費公路專項債券政策等明顯制度層面優勢。但收費公路也存在債務負擔重,收支缺口大,收費期限短,價格成本倒掛等深層次問題,金融機構在風險判斷時普遍認為高速公路建設由政府主導,即便出現收費期限內無法償清債務等問題,相關政府也會妥善處理。目前,早期修建的收費公路已進入集中到期階段,面臨收入消失、養護管理及償債資金失去保障來源等緊迫問題。

      由于投資政策的差異性,高速公路與鐵路、民航及普通公路相比更受到地方政府的青睞,在經濟下行和疫情影響下,更容易成為地方拉投資、穩經濟的抓手。體現在投資數據上,即為近年來高速公路投資不斷加速,收費公路發展體系發展加速度超過普通公路體系、公路整體投資增速與鐵路、民航差距愈發加大,一定程度上反映出綜合交通投資制度設計仍需統籌設計和系統性完善。綜合交通網構建的底層發展邏輯應是以滿足生產生活需要為目標,根據各種運輸方式的技術經濟特征,宜公則公、宜鐵則鐵、宜空則空。若受投資體制機制影響,不同運輸方式間的發展趨勢差距進一步擴大,長此以往可能會對兩個公路體系發展的平衡性,以及綜合交通各運輸方式間發展結構的合理性產生不利影響。

      交通基礎設施建設維護投資決策相對粗放

      隨著我國交通基礎設施網絡的不斷完善,大規模建設期逐步完成,以速度規模為導向的交通投資政策環境正在發生改變,如何對龐大規模的交通資產進行有效投資管理,提高資源配置效率,已成為交通行業面臨的重要問題。目前,我國交通基礎設施在建設、養護、運營、維護等不同環節上的資金體系處于相對獨立的狀態,尚未建立覆蓋交通基礎設施建養管運全生命周期的資產管理體系,也沒有相應的投資決策機制,交通基礎設施領域財政預算分配較為粗放,缺少科學的資金分配機制,投資低效、資源浪費、維護費用不足、以建代養等現象較為突出,行業發展“重投資建設,輕資產運營管理”,資產的維護保養責任不明確,錢物管理脫節,交通基礎設施資產產權虛置,家底不清,出現了無人對國有資產保值增值負責的局面,也產生了產權主體多元化、分散化和責任不清等問題。

      社會融資結構單一,存在債務風險和信貸危機隱患

      到目前為止,我國交通基礎設施的融資方式仍以間接融資為主,占比約為80%至90%,直接融資比例很低,存在信貸危機隱患。由于交通基礎設施投資主體以政府和交通運輸投融資平臺為主,投資主體多元化程度較低,投融資結構相對單一且固化,社會資本參與度不高,難以獲得多樣性的資金來源。同時,交通基礎設施的間接融資主要通過地方政府債券或銀行貸款來展開,融資渠道較為狹窄,融資成本也較高。在防范化解債務風險的背景下,債務融資的天花板效應逐漸顯現。同時,隨著不同省區間投資規模和投資增速差異持續擴大,區域性債務風險也在加大,防范化解壓力進一步增加。除償債風險外,受地方建設主體資金籌措難度加大影響,部分在建項目資金鏈斷裂風險也在增加。此外,現有金融工具對交通強國的支持力度有限,金融創新步伐未跟上交通強國戰略要求。

      三、我國交通發展投融資政策的主要建議

      做好綜合交通可持續發展資金保障體系的頂層設計

      一是界定投資的范圍和主體。結合財政事權改革等相關工作,對交通強國戰略的各項任務進行系統分析,明確每項任務的承擔主體,即哪些任務主要由政府出資,哪些任務主要由市場承擔;二是建立分級財政資金保障機制。按照新一輪財政事權的劃分,進一步細化明確中央及地方各級政府對交通的財政支出責任,建立各級財政一般預算內資金用于交通的保障機制;三是建立穩定用于交通財政支出水平的機制。從財稅改革的趨勢來看,盡管目前車購稅仍為用于交通的專項稅,但未來用于交通的財政資金來源可能會逐步以一般稅收收入為主,為此,一方面應保持交通使用者收費政策的穩定。另一方面,要建立維持和穩定交通財政支出水平的機制,建立確保財政轉移支付資金保障交通可持續發展的制衡機制,構建以交通中長期資本投融資規劃為統領的資金預算管控機制;四是建立長期使用政策性和開發性金融支持的機制。拓寬交通行業利用政策性和開發性金融貸款的支持范圍,為交通的政策貸款項目爭取長周期、低成本的資金支持。推動地方政府、銀行和承貸主體協同配合,完善償債機制和監督機制,管控貸款風險;五是拓展市場化資金來源。充分發揮市場對資源的配置作用,構建多元化投融資渠道,吸引社會資金進入交通運輸領域,實現投資主體的多元化。通過盤活存量交通資產等方式為交通行業造血,提升交通行業對于資本市場的吸引力。

      完善財政資金保障機制

      一是完善各運輸方式財政性資金常態化保障機制。在交通強國建設期繼續穩定車購稅交通資金政策,建立水運和民航建設中央財政性資金長效保障機制,探索完善鐵路運輸公益性補貼等機制,研究構建公益性交通項目地方投入常態化保障機制。二是在繼續支持交通運輸線網不斷完善的同時,加大財政資金對綜合客貨運樞紐體系建設的支持和投資政策創新,通過優化重要節點效率提高綜合交通設施系統的整體承載能力。三是探索建立公鐵水航郵不同運輸方式間的互動發展機制,研究推進收費公路與普通公路等不同交通項目間的反哺發展機制。完善綜合交通投資制度頂層設計,引導東中西部各地區結合實際情況,“宜鐵則鐵、宜公則公、宜空則空”構建綜合交通運輸體系。四是適應清潔能源發展利用的新要求,按照公平稅負的原則,研究探索與交通基礎設施使用相掛鉤的交通稅費制度。五是積極開展中央長期債券研究工作,鼓勵地方加大地方政府債券在交通領域的投入。

      構建綜合交通基礎設施資產管理體系

      一是建立綜合交通基礎設施資產管理體系,構建能夠支持交通行業有效投資決策的綜合交通基礎設施網和資產管理數據庫,形成大數據跟蹤分析體系。二是完善綜合交通基礎設施投資的預算績效管理制度,將控制導向型預算編制思路轉為績效導向型預算編制思路,基于綜合交通基礎設施資產管理系統,在規劃和預算中統籌考慮交通基礎設施全周期的服務需求、使用價值、維護成本和社會資源利用效率等,科學系統地制定新建和維護的投融資決策,提高交通領域財政資金配置效率。三是持續改善綜合交通基礎設施資產的投資績效,健全交通投資績效評價機制,確定資產管理的短期及長期目標,對資產性能進行監測評估,持續評審和改進資產管理的過程和績效,有效地管理平衡長短期效益、費用和績效,降低資產的全壽命周期成本,提升基礎設施運行的可持續性。

      深化投融資體制機制創新,合規拓展各類資金來源渠道

      一是深化交通項目投資審批制度改革。結合不同運輸方式的特點,進一步明確和簡化投資審核管理、創新并優化投資審批程序、加強和改進投資監督管理,通過體制機制改革充分激發各方面交通投資活力和動力。二是繼續鼓勵和支持社會資本投資交通基礎設施的建設運營。培育多元化投資主體,結合水路、鐵路、公路交通項目特點,支持更多市場新型經營主體參與投資建設,推動社會融資結構合理化發展。三是堅持舉債同償債能力相匹配、盡力而為、量力而行的原則,加強債務性資金和金融創新工具利用。針對公益性項目,以長期資金為主,鼓勵并協調險資、資管等中長期資本通過股權投資重大基礎設施;針對盈利性項目,以短期資金為主,探索將社?;?、私募、創業投資資本納入,并探索推廣交通類退稅債券等。深入研究交通基礎設施不動產信托基金(REITs)相關政策,充分利用政策性金融。四是加快推進《收費公路條例》修訂工作,化解債務風險,逐步償還已有債務,遏制新增債務迅猛擴張。積極開展里程稅費改革試點等交通投融資政策創新。



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